Verdeseo

El rol ciudadano en las decisiones de evaluación ambiental


Colombina Schaeffer y Patricio Velasco

Sociólogos

Actualmente el Sistema de Evaluación Ambiental (SEA) chileno se basa en la realización de Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental (EIAs y DIAs), que son llevados a cabo por parte de los titulares de un proyecto. Los EIAs son utilizados hace ya varias décadas en muchos países para evaluar proyectos, incluyendo la variable ambiental. La institucionalidad suele incluir el componente de participación ciudadana, tal como sucede en Chile.

En este sentido, la utilización de EIAs como herramienta de evaluación ha sido bastante generalizada. Por lo mismo, han sido ampliamente investigados y evaluados (en términos de su efectividad, consecuencias, deficiencias, etc.). Es más, cuando en Chile se crea la institucionalidad ambiental y los asociados EIAs y DIAs (en 1993), este tipo de institucionalidad e instrumentos de evaluación ya llevaban varias décadas de aplicación en distintas latitudes.

Entre las principales críticas al EIA se pueden considerar las siguientes: en general, se trata de aprobar proyectos mejorándolos un poco, pero nunca rechazándolos; los proyectos no son evaluados considerando la totalidad o suma de impactos, sino los impactos individuales de cada proyecto por separado (por ejemplo, se permite la evaluación de una línea de transmisión separada de la represa, o, se aprueba una termoeléctrica en una zona saturada, ya que se consideran los impactos individuales de esa fuente y no de todas las ya existentes); el EIA es realizado por consultoras pagadas por el titular del proyecto; la participación ciudadana es un paso más bien ‘decorativo’ y no sustantivo, entre otras.

A los problemas planteados por los EIAs se han propuesto diversas soluciones. Nosotros nos concentraremos en la participación ciudadana. Sin embargo, cabe destacar que el problema de fondo se relaciona con un instrumento que no está diseñado para dar respuesta a las preguntas y controversias que surgen de algunas decisiones con importantes efectos sociales y ambientales. En este sentido, hay que señalar que más allá de los EIAs, las decisiones de fondo sobre, por ejemplo, una política nacional energética o de biodiversidad debiesen ser tomadas con anterioridad a la evaluación de los proyectos. De la misma forma, las instancias de definición de política pública y acuerdos nacionales sobre lo que será (y no será) el interés general y el bien público, también debiesen ser democráticas y abarcar a la ciudadanía en su conjunto. En algunas ocasiones, plebiscitos y asambleas constituyentes son convocados para tomar estas grandes decisiones. En el caso de este artículo nos enfocaremos, sin embargo, en la participación ciudadana en la evaluación de proyectos.

La participación ciudadana en este contexto ha sido estudiada y categorizada de distintas formas. Los tipos de participación se pueden organizar de acuerdo al grado de participación, a la naturaleza de ésta, a alguna base teórica o a los objetivos de la misma.

En relación al grado de participación, por ejemplo, en Chile tenemos una participación más bien consultiva y funcional, pero no centrada en empoderar a la ciudadanía o transformar las decisiones; esto es, la ciudadanía puede presentar observaciones no vinculantes a los proyectos, pero no transformarlos.

En general, la evidencia empírica señala que, si bien es cierto que la participación puede ser vista como un riesgo, puesto que no hay claridad ni seguridad de los resultados, es un riesgo que vale la pena tomar, ya que ésta puede llevar a decisiones más efectivas y duraderas (Reed, 2009). También hay acuerdo entre los investigadores en relación a que lo peor que puede suceder es que no existan mecanismos reales de inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones, ya que esto produce desilusión, y hace que todo el sistema pierda legitimidad y credibilidad.

En la lista de ‘mejores prácticas’ que se pueden extraer a partir de la evidencia y experiencia acumulada a lo largo del tiempo en distintos contextos nacionales se encuentra, en primer lugar, el que la participación ciudadana debe estar guidada por una filosofía que ponga énfasis en el empoderamiento, la equidad, la confianza y el aprendizaje de la ciudadanía. En palabras sencillas, la participación ciudadana debe ser tomada en serio por las autoridades y quienes participan, esperando efectivamente que ella ocurra, sea significativa y tenga algún efecto en los proyectos. Si es meramente ‘decorativa’, con el tiempo las personas se darán cuenta, el sistema perderá legitimidad, y será visto como un paso más utilizado por gobiernos y proponentes de proyectos para barnizar de legítimos los proyectos aprobados (aumentando así la conflictividad y la radicalización de quienes son excluidos).

En este sentido, la participación debe ser considerada lo antes posible y durante todo el proceso de toma de decisión, estableciéndose objetivos claros y los métodos a utilizar (que a su vez deben ser seleccionados y adaptados tomando en cuenta el contexto de toma de decisión, los objetivos, el tipo de participantes y los niveles de compromiso de éstos). Un punto conflictivo, pero importante, es establecer quiénes serán las partes interesadas, a fin de que sean representadas sistemáticamente durante el proceso. Y relacionado con esto, el conocimiento local y científico debe ser debidamente integrado en estos procesos. Si no, se corre el riesgo de en vez de tener procesos de efectiva participación ciudadana nos encontremos con una suerte de audiencia pública, donde un grupo de expertos le presenta a las personas interesadas lo que se pretende hacer y luego se asume que ya fueron debidamente informadas. Esto no tiene ninguna relación con un proceso participativo en serio, donde el objetivo es llegar a acuerdos, mejorar los proyectos, incluir distintas visiones y perspectivas, y donde no realizar el proyecto es una posibilidad.

Lo anterior requiere dos cuestiones fundamentales que están relacionadas: por un lado, se debe contar con facilitadores profesionales altamente calificados. Por otro, la participación ciudadana debe ser institucionalizada a medida que se avanza en su aplicación.

He aquí dos ejemplos interesantes que demuestran cómo los procesos de participación ciudadana se pueden llevar a cabo.

Hace pocos años, en Brasil, se crearon grupos de trabajo para llegar a acuerdos respecto al manejo del agua. El problema fue, sin embargo, que todas las decisiones tomadas por los comités podían ser vetadas por el Consejo Gubernamental del Agua. Lo anterior dio paso a bajas en la participación, escepticismo y poca credibilidad (Reed, 2008). Por otro lado, tenemos el caso de Suecia y el complejo tema de dónde poner los desechos nucleares. La opción en ese país se ha basado en el principio de la completa apertura entre políticos, agencias, la industria, el público y el gobierno local. Lo anterior ha implicado largos procesos de discusión y negociación; sin embargo, la evidencia sugiere que, en comparación con otros países, este enfoque genera mayores niveles de aceptación social (Harding, 2009).

La evidencia internacional da cuenta de cómo la participación ciudadana puede no sólo disminuir el rechazo hacia proyectos sino, además, fortalecer la legitimidad de las decisiones tomadas. Lamentablemente, muy poco de lo arriba señalado se ve hoy en Chile, e HidroAysén es un caso emblemático de ello. Es más, en lugar de promover el empoderamiento y la participación activa de los ciudadanos mediante la validación de su experiencia, se denosta su juicio ante la opinión de los ‘expertos’.

A lo anterior se suman una serie de hechos denunciados ampliamente por la Campaña Patagonia Sin Represas. Podemos destacar aquí los expuestos en un documento que se hizo llegar al Congreso Nacional antes de la aprobación de HidroAysén, donde se señala que uno de los problemas que presenta nuestra actual legislación ambiental es que permite a la ciudadanía opinar sólo respecto de los EIAs, pero no de sus adendas (esto es, las notas que complementan y buscan aclarar el proyecto original), las que en el caso de HidroAysén fueron tres. Lo anterior es importante, ya que es justamente en el proceso de revisiones y observaciones finales cuando el proyecto toma su forma definitiva, siendo el dictamen de la ciudadanía no efectivo en las versiones finales del proyecto.

El documento da cuenta de una situación todavía más preocupante. Se señala que si bien la ciudadanía tiene 60 días para entregar sus observaciones, la autoridad puede cerrar el proceso antes a discreción. A pesar de que en general la autoridad ambiental ha esperado que se cumplan los 60 días, en este caso el intendente de la región (Selim Carrasco) solicitó cerrar la etapa apenas estuvieron todas las observaciones de los servicios públicos, cuando apenas había diez observaciones presentadas por la ciudadanía. Las restantes 10.080 observaciones presentadas entregadas en el plazo de 60 días –en un histórico proceso de participación ciudadana– no fueron traspasadas a la empresa, y por ende, no obtuvieron respuesta ni fueron consideradas.

Parte del desarrollo de nuestra democracia debe vincularse con cómo queremos que se desarrolle nuestra sociedad. La injerencia ‘no técnica’ de la ciudadanía debe ser igualmente considerada en la toma de decisiones que la afecta. En este sentido, nos parece que habla mal de nuestras instituciones y ordenamiento jurídico en general el que estemos regidos por instrumentos bastante estudiados, criticados y con problemas sabidos, y que sigamos repitiendo viejos (y conocidos) errores.

Más preocupante aún es la aparentemente absoluta falta de voluntad por parte de la autoridad ambiental para subsanar este tipo de problemas y, al contrario, jugar con los límites de lo permitido en las áreas grises de la legalidad. Lo anterior sólo consigue quitarle aún más legitimidad a los procesos de toma de decisión, y aumentar la controversia y desencanto generalizado de la ciudadanía con nuestra democracia actual.

LA VERSIÓN COMPLETA DE NUESTRA PUBLICACIÓN LA PUEDES DESCARGAR (FORMATO PDF) Y VER AQUÍ.

Referencias

Chess, C., & Purcell, K. (1999). Public Participation and the Environment: Do We Know What Works? Environmental Science & Technology 33 (16): 2685-2692.

Campaña Patagonia Sin Represas (2011). Evaluación de Impactos Ambientales del Proyecto Hidroeléctrico de Aysén–Hidroaysén.

http://www.latercera.com/noticia/nacional/2011/05/680-363568-9-patagonia-sin-represas-adelanta-documento-con-lineamientos-claves-en-su-postura.shtml (consultada el 15 de agosto 2011)

Fiorino, D. J. (1990). Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms. Science, Technology & Human Values 15 (226): 226-243.

Harding, R., Hendriks, C.M., Faruqi, M. (2009). Environmental Decision-Making: Exploring Complexity and Context (Chapter 7: Public Participation & Chapter 8: Tools for Environmental Decision-Making). Annandale, N.S.W.: Federation Press.

Reed, M. S. (2008). Stakeholder Participation for Environmental Management: A Literature Review. Biological Conservation (141): 2417-2431.

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