Especial Febrero 2013: Gestión del agua en Chile: un mercado no tan perfecto


Durante los últimos años se han venido desarrollando una serie de problemas en torno al agua, como falta de abastecimiento en ciertas comunidades rurales; conflictos en torno al uso del agua entre distintos actores y sectores económicos como la minería, agricultores, comunidades indígenas, empresas forestales e hidroeléctricas; declaración de zonas de emergencia agrícola debido a la sequía; denuncias por robo de agua; así como acumulación de derechos de agua en un reducido número de empresas. Esto llama a reflexionar sobre la sustentabilidad del modelo de gestión de recursos hídricos del país y su capacidad para adaptarse a nuevos desafíos como el cambio climático y una siempre creciente demanda.

Existen variadas opiniones acerca de cómo enfrentar estos problemas así como algunas percepciones equivocadas, a mi parecer, tales como que el agua en Chile se “pierde en el mar”. El mismo señor Presidente y el Ministro de Agricultura son de esta idea y proponen como solución capturar la mayor cantidad de agua, principalmente a través de embalses, uso de aguas subterráneas y plantas desalinizadoras. Curiosamente, en los últimos 30 años no ha existido una política nacional de agua y por lo tanto la mayoría de las soluciones se establecen en momentos de crisis como es la actual sequía que ha afectado el sector centro-norte del país. Sin embargo, este tipo de soluciones ‘parche’ no atacan lo que considero la raíz del problema, que es el modelo de mercado totalmente desregulado con el cual se gestiona el agua en Chile.

El problema de gestión de recursos hídricos en Chile es mucho más complejo que un par de años de sequía y se remonta, al menos, al año 1981, cuando fue proclamado el Código de Aguas que rige, con algunas modificaciones, hasta el día de hoy. El Código de Aguas de 1981[1] es el cuerpo legal que establece la privatización del agua a través del establecimiento de derechos de propiedad y un mercado del agua como único instrumento de gestión de los recursos hídricos. El mercado de agua chileno es uno de los menos regulados en el mundo y por ello ha recibido atención del Banco Mundial y Naciones Unidas[2] como un modelo a seguir por otras naciones en desarrollo. Sin embargo, también ha sido fuertemente criticado por organizaciones no gubernamentales, ciudadanos y académicos -entre otros- por su visión unidimensional y simplista basada en el agua como recurso económico y no como un elemento fundamental para la vida de seres humanos y los ecosistemas en los cuales vivimos. El profesor de la Universidad de Arizona Carl Bauer, ha estudiado el modelo de mercado de aguas chileno y expone sus virtudes y debilidades en el contexto internacional en un artículo publicado en la Revista Ambiente y Desarrollo[3], donde se tratan en mayor profundidad estos temas.

El Código de Aguas establece que el agua es un recurso público, pero puede ser asignado a privados gratuitamente y a perpetuidad (sujeto a su disponibilidad y a la premisa de quien primero solicita los derechos se los atribuye) para su uso y comercialización a través de derechos de propiedad. El principal objetivo de este Código es garantizar el uso eficiente y de mayor retorno económico del agua, utilizando para ello un sistema de mercado. Esto significa que toda decisión respecto a la utilización del agua recae en los privados que son dueños de los derechos, minimizando la participación del Estado en la gestión de recursos hídricos. En concreto, los dueños de los derechos de agua, que muchas veces son los grandes grupos económicos que adquirieron estos derechos gratis en la década de los 80, son quienes deciden cómo se utiliza el agua que corre por los ríos de Chile con poca o nula regulación del Estado. Este sistema ha generado negativos impactos ambientales y sociales tales como una disminución de la calidad de las aguas, sobre-extracción de agua, degradación de ecosistemas acuáticos, concentración de los derechos de agua en pocas manos e inequidad social debido a la falta de acceso al recurso cuando se carece de los derechos respectivos. A continuación presentaré algunas debilidades del modelo chileno de gestión de recursos hídricos, el cual está basado únicamente en el mercado de agua.

Uno de los principales problemas es que la asignación de derechos de propiedad de agua (y el consecuente mercado de agua) es el único instrumento de gestión de recursos hídricos existente. En otros países, como Australia por ejemplo, se ha optado por un modelo diferente. Existe un mercado y derechos de propiedad sobre el agua, pero éstos son solo un componente del sistema de gestión del agua, que incluye además un sistema de participación comunitaria a través de comités de cuenca, ajuste anual de los derechos de agua de acuerdo a la disponibilidad, y asignación de una cantidad de agua para el ecosistema del río que responde a las necesidades de cada río (llamado caudal ecológico o ambiental). En Chile, en cambio, en la década de los ochenta se optó por la vía del mercado en un contexto nacional de pleno auge y despliegue de políticas económicas neoliberales, con el objetivo de optimizar aspectos económicos de la gestión del agua y con una fe ciega en que esto traería beneficios para la totalidad del sistema. Sin embargo, no hay nada en el diseño del mercado de agua que asegure que esta premisa se cumpla y 30 años después ha quedado en evidencia que un enfoque exclusivamente económico del uso del agua no implica por ‘chorreo’ la sustentabilidad social o ambiental. Así, por ejemplo, los aspectos de equidad para distintas comunidades o actividades productivas, o la consideración por los ecosistemas que proveen y necesitan agua para su ciclo vital, no se incluyen como temas en el Código de Aguas. Esto ha significado que en algunos ríos una gran parte de los derechos de agua han sido solicitados para una actividad económica en particular (por ejemplo hidroelectricidad o minería), dejando sin acceso a otros usuarios menos poderosos, como las comunidades locales, que tampoco tienen la posibilidad de participar del mercado del agua y comprar esos derechos por falta de recursos económicos y acceso.

Otra debilidad del sistema es la asignación de derechos de agua caso a caso, a nivel de usuarios individuales, con escasa consideración de la totalidad de la cuenca (toda el área que drena hacia un río) desde donde se extrae el agua. Esto acarrea problemas sociales y ambientales ya que, por ejemplo, las comunidades que están río abajo de un gran usuario de agua, como una mina o sectores de agricultura extensiva, ven su disponibilidad de agua diezmada. De igual forma los ecosistemas acuáticos se ven impactados cuando no existe una gestión de los recursos hídricos a nivel de cuenca completa, porque los impactos no son evaluados de manera integral, sino que para cada usuario de agua en forma individual. En definitiva, esto significa un desajuste entre la escala de usuario en que se gestionan los recursos hídricos y la escala de cuenca en que ocurren los procesos biofísicos (por ejemplo, ciclo del agua, dinámica de caudales, ecosistema y organismos que habitan estos ambientes) que dan origen al río de donde extraemos el agua para nuestras actividades. Los ríos son ecosistemas de alta conectividad, donde el impacto humano (por extracción o contaminación) que ocurre en un punto en particular tiene efectos aguas arriba, aguas abajo y en los acuíferos subterráneos. Estos impactos no son posibles de entender o predecir a menos que la gestión del agua ocurra a nivel de la cuenca completa, lo cual no ocurre con el actual sistema de mercado[4]. Un ejemplo de esto es el largo conflicto en la Región del Maule entre los agricultores que se ubican río abajo de las centrales hidroeléctricas de Endesa y que se ven afectados por el manejo que se hace del agua con fines de generación de energía, uso que no coincide con las necesidades de los agricultores. Al no existir una visión de la cuenca completa, se les ha otorgado independientemente derechos de agua a las hidroeléctricas y a los agricultores, sin tener en cuenta las diferencias en demanda de ambos tipos de usuario. Esto deriva en conflictos que deben ser resueltos por el sistema judicial, ya que tienen relación con la propiedad privada del agua.

Un tercer aspecto a considerar es que el Código de Agua no establece una jerarquía o prioridad en el uso del agua, por lo tanto lo que determina quién tiene acceso al agua es simplemente quien solicita primero los derechos de agua. De igual forma, en momentos de sequía o escasez de agua no existe un criterio para decidir qué usos del agua son prioritarios sobre otros. En otros países se ha establecido una jerarquía donde el consumo humano de agua tiene primera prioridad, luego el uso agrícola y finalmente el industrial. Esto permite que en tiempos de escasez de agua se pueda decidir qué tipos de uso tendrán prioridad, lo cual evita conflictos y otorga mayor seguridad.

Finalmente, el sistema de mercado de agua es altamente individualista, ya que las decisiones de uso de agua ocurren a nivel individual o en transacciones entre privados. Además, se asume que los conflictos en el uso del agua se resolverán entre privados, generalmente a través del sistema judicial. Esto trae como consecuencia que no exista un espacio para la participación amplia de diversos actores en la gestión del agua, ya que la única participación posible es la solicitud, compra o venta de un derecho de agua. No existe, como en otros países, comités de cuencas donde participan distintos usuarios de agua y sectores sociales para idear el uso de agua a nivel de todo el río y así tener un objetivo común donde los conflictos se minimicen. Por ejemplo, en Australia y en India existen comités de gestión de cuencas. Estas son instancias que agrupan a representantes de todos los usuarios de agua en una cuenca, así como a distintos grupos sociales que se pueden ver impactados por el uso del agua y que tienen un rol activo en la gestión y planificación de los recursos hídricos. En el caso de Australia -donde existe un mercado del agua pero además se utilizan otros instrumentos de gestión y regulación-, estos comités tienen la responsabilidad de mantener y mejorar la condición y calidad del agua, planificar el uso múltiple del agua, ser un espacio de participación comunitaria en la toma de decisiones respecto al agua y otros recursos naturales, generar conciencia en la comunidad y promover el uso sustentable del agua.

En definitiva, los  mercados de agua permiten desarrollar una gestión económicamente eficiente del agua y asignar derechos a los usuarios de agua que pueden obtener el mejor retorno económico, a través de la transformación del agua en un bien económico de mercado. Sin embargo, estos arreglos no están diseñados para garantizar la sustentabilidad del sistema hídrico de una cuenca en el tiempo, ni enfrentar periodos de sequía o cumplir con otras demandas sociales y ambientales relacionadas con el agua tales como valores no económicos, estéticos, recreativos y ecosistémicos. Los mercados de agua no son la solución definitiva para la gestión de los recursos hídricos, sino más bien, deberían ser un instrumento más dentro del conjunto de herramientas utilizadas para la gestión sustentable del agua. La gestión integrada de cuencas es un modelo alternativo de gestión del agua, que se basa en la cuenca hidrográfica en donde ocurren los procesos que dan origen al agua y no exclusivamente en los usuarios individuales y sus derechos de agua. No reduce el agua solamente a un bien económico, sino que considera los usos múltiples del agua y los significados que puede tener para distintos grupos sociales, además de garantizar un acceso equitativo a distintos tipos de usuarios para diferentes actividades.

Montserrat Lara S.

Bióloga, estudiante de Magíster en Medio Ambiente


[1] http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=5605

[2] http://girh.guamanpoma.org/biblioteca/lcl1263s.pdf

[3] http://www.ecosistemas.cl/1776/articles-85850_recurso_1.pdf

[4] Ver estudio publicado por Terram http://www.terram.cl/nuevo/images/storiesrppublicos9.pdf

  1. Pingback: La coctelera de fin de año: VerDeseo durante el 2012 « VerDeseo

  2. Pingback: Yo marcho este 11 de abril | VerDeseo

  3. Pingback: Marchando por la recuperación del agua, la vida y los territorios | VerDeseo

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: